Værd at vide om offentlige udbud af webprojekter

Som offentlig organisation kan det være en kæmpe udfordring at gennemskue udbudsreglerne, hvis man skal i gang med et større online projekt. Hvordan skal man gøre? Hvilke regler skal følges? Skal man eksempelvis have ny webplatform, kan det nemt ende med en omfattende udbudsproces med unødigt lange kravspecifikationer og tilbudsbeskrivelser.

Læs om dine muligheder og hvordan det kan gøres mere enkelt med eksempler fra bl.a. Servicestyrelsen og Aarhus Universitet.

Hvorfor overhovedet udbud?

Udbud bruges, når det offentlige Danmark skal foretage større investeringer. Det foregår ved, at en offentlig institution stiller en opgave, hvorefter leverandører kan byde ind på opgaven. Den offentlige institution vælger herefter den bedst egnede leverandør ud fra en række kriterier.

Både Danmark og EU har stramme udbudsregler for den offentlige sektor med det formål at undgå nepotisme og korruption samt at sikre, at skatteydernes penge bruges rigtigt. Overordnet kan man sige, at de samme regler gælder, hvad enten der er tale om indkøb af nye tog eller en webløsning.

Intentionen er i og for sig god, men desværre medfører regulativerne også en relativt bureaukratisk arbejdsgang for de offentlige webafdelinger. Det kan være svært at gennemskue, hvordan reglerne er og hvordan de passer i en webkontekst, hvor ‘varerne’ ofte er svære at sammenligne. Ydermere stiller udbudsreglerne store krav til dokumentation og beslutningsgrundlag, da der i alle sager om offentlige indkøb kan søges om aktindsigt. Det betyder at de tabende tilbudsgivere har ret til at få indblik i, hvordan beslutningerne er blevet truffet.

At få en udbudssag på halsen, ex. når TV2s “Operation X” stiller spørgsmålstegn ved fordelingen af SKATs IT-opgaver, er frygtet blandt offentlige jurister og chefer. Og da de typisk har begrænset erfaring med webprojekter, kan det være svært for webprojektledere at overbevise dem om ulemperne ved de klassiske udbudsformer i forhold til en webkontekst. Uanset om der laves et udbud eller ej, er det mest essentielle dog, at alle leverandører behandles ens for at undgå efterfølgende kritik.

Hvornår skal et projekt i udbud?

Det beløb, som afgør hvorvidt en opgave skal i udbud eller ej, er om den forventede værdi af kontrakten overstiger EUs tærskelværdier. Hvis der er tale om en kontrakt med en fast længde, er det den samlede, anslåede pris der skal tages udgangspunkt i. Hvis der er tale om en tidsubestemt kontrakt uden fast pris (hvilket typisk er tilfældet med webprojekter), skal der tages udgangspunkt i den anslåede pris  over en 48 måneders periode. For et webprojekt vil det eksempelvis være udgifter til alt fra implementering til support og drift.

Der skal kort sagt tages udgangspunkt i den totale sum af anskaffelser af services eller varer, som kontrakten inkluderer. Eventuelle software-licenser skal også inkluderes i regnestykket, hvis de altså købes gennem samme leverandør, som vinder kontrakten. Prisen er eksklusive moms og tæller ikke interne ressourcer med.

Dette beløb kan selvsagt være svært at finde frem til. Er godt sted at starte er med at undersøge eksisterede udgifter, se på tidligere lignende projekter og ikke mindst spørge i sit netværk. Når du har fundet frem til et anslået beløb, kan du afgøre, om opgaven skal i udbud eller om den blot skal annonceres.

I 2010 og 2011 er de gældende tærskelværdier for indkøb af varer og tjenesteydelser:

• Statslige kontrakter: 931.638 kr.
• Regionale, kommunale kontrakter samt offentligretlige organer (ex. Aarhus Universitet): 1.438.448 kr.

(NB: Bemærk at tallene ændrer sig årligt, de opdaterede tal kan findes her)

Hvis beløbet på den endelige kontrakt anslås at komme til at koste over disse beløb over en 48 måneders periode, er et udbud altså påkrævet.

Hvornår er der annonceringspligt?

Hvis beløbet ligger under udbudsgrænserne nævnt ovenfor, skal du tjekke, om der er annonceringspligt. Den Danske Tilbudslov fastsætter, at offentlige myndigheder har pligt “til at annoncere indkøb af varer og tjenesteydelser over 500.000 kr. Dette gælder alle varer og tjenesteydelser, også ‘bløde’ tjenesteydelser.” (citeret fra Udbudsportalen). Dette beløb skal udregnes som beskrevet i afsnittet ovenfor.

Det betyder:

• Kommer kontrakten over 500.000 kr.? Så skal du annoncere opgaven offentligt, for eksempel på din hjemmeside, med oplysninger om opgave, tildelingskriterier, eventuelle krav til tilbudsgivere, kontaktperson og tidsfrist. Det betyder, at alle har mulighed for at byde ind på opgaven, med mindre du stiller krav til tilbudsgiverne.
• Kommer kontrakten under 500.000 kr.? Så er der ikke annonceringspligt, men lovgivningen foreskriver dog, at der stræbes mod gennemsigtighed uanset beløbsgrænse.

Et godt eksempel er Aarhus Universitet, som kørte en stor opgave med at få ét fælles CMS uden at gå i udbud. I stedet annoncerede de opgaven på deres hjemmeside, hvor de også publicerede relevant information, efterhånden som projektet skred frem. På den måde sikrede de sig, at opgaveforløbet og beslutningsprocesserne blev gennemsigtige for såvel tilbudsgivere og den brede offentlighed. Du kan læse mere om AUs proces her.

Hvilken udbudsform?

Hvis du er nået frem til, at et udbud er påkrævet, kan du se frem til længere og mere formaliseret proces, end hvis det modsatte var tilfældet. Her er det ofte en rigtig god idé at inddrage interne udbudseksperter, f.eks. en jurist eller indkøbsafdeling. Der er også hjælp at hente hos Statens og Kommunernes Indkøbs Service (SKI). Udbudsportalen.dk stiller også en lang række værktøjer og standardkontrakter til rådighed.

Der findes flere forskellige udbudsformer, men ved webprojekter anvendes typisk en af disse:

• Offentligt udbud: Her kan alle byde ind og tilbudsfristen er på 52 dage, fra udbuddet offentliggøres. Fordelen ved denne metode er især, at at den ikke tager så lang tid som det begrænsede udbud. Omvendt kan du dog risikere, at der kommer rigtig mange tilbud til gennemlæsning og vurdering. Du kan også risikere at blive nødt til at vælge et givent tilbud, uagtet de forbehold du måtte have (ex. hvis de tilbyder en meget attraktiv pris og prisen vægtes højt i vurderingen).
• Begrænset udbud: Her opdeles processen i to dele. Først en prækvalifikation, hvor der primært stilles krav til tilbudsgivernes formåen. Herefter kan de kvalificerede tilbudsgivere byde ind og en vinder kan findes. Fordelen ved denne metode er, at der potentielt skal læses færre tilbud. Omvendt tager denne metode dog længere tid (37 + 40 dage), eftersom der er to kvalifikationsrunder.

Fælles for begge udbudsformer er, at de stiller store krav til udbudsmaterialet. Tidligere er der blevet skelnet mellem EUs og de nationale udbudsgrænser, men i dag er det udelukkende EUs tærskelværdier, samt annonceringspligten, man skal forholde sig til. Uagtet kontraktens omfang findes der dog et attraktivt alternativ til EU-udbud i form af SKI-udbud, hvilket mange offentlige institutioner har fået øjnene op for.

Alternativer til EU-udbud med SKI

SKI er det offentliges samlede indkøbsorganisation. Her kan offentlige institutioner henvende sig, når de skal indkøbe varer, inklusiv web- og konsulentydelser. Du kan bruge SKI, uanset hvor stort beløbet på kontrakten anslås at være – også selvom det samlede beløb kommer over EUs tærskelværdier! Det skyldes, at SKI teknisk set allerede har lavet en udbudsrunde for en række områder på hele den offentlige sektors vegne.

SKI køber dog ikke ind for dig, men hjælper alene med at facilitere offentlige indkøb. Det fungerer praktisk på den måde, at leverandører kan blive SKI-godkendt indenfor bestemte kategorier. Godkendelsen får de ved at byde ind på et EU-udbud af en rammeaftale udbudt af SKI. På den måde kan offentlige institutioner opfylde udbudsreglerne ved at købe fra de SKI-godkendte leverandører og ved at følge SKIs retningslinjer. Ved at købe gennem SKI kan der i øvrigt typisk opnås rabat på leverandørernes timepriser.

Den såkaldte “SKI-rammeaftale 04.12: Tryk, kommunikation og websites m.v.”, som blev introduceret i 2009 giver offentlige institutioner gode muligheder for at købe direkte hos de godkendte leverandører uden at køre et udbud. Pt. findes der præcis 32 leverandører, som er godkendt indenfor rammeaftale 04.12. Det er dog værd at bemærke, at flere veletablerede firmaer i webbranchen som f.eks. Creuna og Codehouse i skrivende stund ikke er at finde på listen.

Der er dog frit valg mellem de forskellige SKI-rammeaftaler, som kan bruges til webprojekter. Har man en bestemt leverandør i kikkerten, eksempelvis fordi de tidligere har leveret et godt stykke arbejde, er det derfor værd at tjekke, om leverandøren er SKI-godkendt på en anden rammeaftale.

Det er imidlertid ikke ualmindeligt, at leverandører, som ikke er SKI-godkendte, danner et konsortium med en partner, som er godkendt. På den måde kan kontrakten stadig laves indenfor en SKI-aftale. Ønsker man at benytte sig af SKI, vil man derfor i praksis ofte vælge en passende SKI-rammeaftale, efter man har valgt leverandør. Det er også værd at bemærke, at man ikke kan købe softwarelicenser over rammeaftale 04.12. Så vælger man et kommercielt system, skal licensen – afhængigt af prisen – i selvstændigt udbud.

På SKIs rammeaftaler er der typisk tre afregningsmuligheder for webopgaver:

• Forbrugsafregning efter tid og materialeforbrug uden maksimalpris: Primært beregnet til mindre opgaver med kort tidshorisont
• Forbrugsafregning med maksimalpris: Beregnet til opgaver uden fuldstændige kravspecifikationer ved opgavens start og til kontrakter om løbende vedligeholdelse
• Fast pris: Beregnet til større opgaver, hvor der er gjort et grundigt forarbejde i forhold til kravspecifikationer og udvælgelse af leverandører

Aarhus Universitet har valgt en forbrugsafregnet 04.12 rammeaftale til deres projekt uden en maksimalpris. De laver løbende SKI-runder for de forskellige mindre opgaver og er på den måde leverandør-uafhængige og kan køre deres projekt mere agilt.

Direkte tildeling eller mini udbud?

Når man går gennem en SKI-rammeaftale, er der mulighed for  at lave en “direkte tildeling”. Her vælger du selv leverandør, så længe leverandøren er godkendt SKI-leverandør og “du vælger på baggrund af objektive, saglige og ikke-diskriminerende kriterier.”

Ved du ikke, hvem du skal vælge, eller vil du forsøge at presse leverandørerne ned i pris, er en anden mulighed at lave et “mini udbud”. Her kan man lægge sit udbudsmateriale ud til alle godkendte SKI-leverandører indenfor delaftalen, hvorefter alle på aftalen kan byde ind. Du kan vælge at dele processen op ved at have en prækvalifikationsrunde, hvor du finder de bedst egnede leverandører, hvorefter du i næste runde beder dem byde på den egentlige opgave.

Et eksempel på det, er et af vores erfa-medlemmer, som har valgt at gå i to-delt mini udbud med deres nye hjemmeside. De bruger en 04.12 rammeaftale og sender først en kortere beskrivelse af deres projekt i udbud, hvor alle 32 godkendte leverandører kan byde ind. Disse bliver i første omgang vurderet på CV og kompetencer. Efterfølgende vil de udvalgte få udleveret en mere udførlig kravspecifikation, som de skal byde ind på. Disse leverandører bliver ud over CV og kompetencer her også vurderet på timepriser.

Giver udbudsreglerne mulighed for agil udvikling?

Et problem med udbudsreglerne i forhold til en webkontekst er, at de er bygget op omkring en ‘vandfaldsmodel’, hvor man specificerer opgaven meget detaljeret, beslutter sig for en leverandør, laver en kontrakt og til sidst får leveret en færdig løsning (som forhåbentligt stemmer overens med opgavespecifikationen). For webopgaver betyder det, at du er nødt til at være meget konkret i din kravspecifikation, allerede inden du begynder at se på løsninger og tale med leverandører.

Den såkaldte “Rammeaftale 02.18: Systemløsninger, Projekter samt Vedligehold” fra SKI imødekommer disse problemstillinger ved at give mulighed for at køre mere fleksible forløb. Fordelene ved at gøre projektet mere fleksibelt og forbrugsafregnet er selvfølgelig, at man har mulighed for at blive klogere undervejs og ikke behøver at vide alt, inden man starter (hvilket alt andet lige burde reducere både risiko og pris). Der er omkring 70 leverandører indenfor rammeaftale 02.18 at vælge imellem, men der er tale om en noget broget skare.

Illustration af hvordan et iterativt udviklingsforløb kan køre (fra SKI)

Rammeaftale 02.18 er ikke den eneste mulighed, SKI giver for at køre agil udvikling, men det er den, de foreslår, når det gælder webprojekter.

Et af vores erfa-medlemmer valgte at benytte rammeaftale 02.18 til deres web-opgraderingsprojekt:

• De havde en god nuværende leverandør og besluttede derfor at lave en direkte tildeling. Rent praktisk har de gjort det ved at udforme en business case, hvor de forretningsmæssige mål for hjemmesiden beskrives.
• Herefter laver de en aftale med leverandøren om, hvordan de kan hjælpe med at opfylde disse mål. Det eneste der på den måde er fastlagt, er nogle overordnede mål og timepriser, i det at opgaven er forbrugsafregnet.

Denne model kræver naturligvis stærk projektledelse, men omvendt er fordelen, at de kun får det, de betaler for (eftersom leverandøren ikke har lagt 20% oveni prisen for at sikre sig mod tab). Samtidig har de mulighed for at afbryde samarbejdet med kort varsel uden større økonomiske konsekvenser, hvis tingene skulle gå i en forkert retning.

Opsummering: Gør det enkelt

Udbudsreglerne giver det offentlige svære vilkår, når det handler om store webopgaver. De kan ikke bare vælge til og fra som private virksomheder, men skal følge den komplicerede lovgivning. Heldigvis har SKI og særligt rammeaftale 04.12 og 02.18 gjort tingene noget lettere, men tungen skal stadig holdes lige i munden. Desuden er der stadig mange (gode) leverandører, som ikke er SKI-godkendte og derfor ikke kan bruges (med mindre de danner et konsortium med en SKI-godkendt leverandør).

Et attraktivt alternativ er derfor at holde sit projekt relativt simpelt og på den måde sikre sig, at beløbet på kontrakten holder sig under tærskelværdierne. Så undgår man udbud og får samtidig et mere overskueligt projekt, som ikke indebærer kæmpe økonomiske risici. I praksis kan man så lave flere, selvstændige opgaver, som kan gennemføres relativt uafhængigt af hinanden.

Et godt eksempel på det er Servicestyrelsen (læs mere om deres forløb her). De er en statslig institution, så de skulle holde beløbet under 931.638 kr. Det kunne lade sig gøre, fordi de sørgede for at tage eksempelvis grafisk design og intranet ud af opgaven med at relancere deres website. De er nu godt i gang med foranalysen til deres nye CMS sammen med den udvalgte leverandør og formåede at komme gennem evalueringsprocessen på cirka en måned.

Tak til Lægemiddelstyrelsen, Region Midtjylland, Region Syddanmark, Servicestyrelsen, SKI, Århus Kommune og Aarhus Universitet for godt feedback.

Mere viden

• Kursus: Vælge det rigtige CMS – Uvildig rådgivning fra J. Boye om det vigtige og svære valg af det rigtige content management system (CMS)
• Udbudsportalen – her findes vejledninger, skabeloner og cases for udbud
• Advokatfirmaet Bender von Haller, Dragsted – advokatfirma med flere gode artikler om udbudsreglerne
• Konkurrencestyrelsen- her findes lovgivning, retningslinjer og de opdaterede tærskelværdier
• Statens og Kommunernes Indkøbs Service (SKI) – information om bl.a. udbud, rammeaftaler og SKI-leverandører
• Udbudsavisen & Udbudsvagten – her opslås mange danske udbud (abonnement påkrævet)